温家宝总理在第十一届全国人大一次会议所做的《政府工作报告》中强调：要抓紧建立住房保障体系，要坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业。今年一要健全廉租住房制度，加快经济适用住房建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难；二要增加中低价位、中小套型普通商品住房供应，通过多种途径帮助中等收入家庭解决住房问题；三要综合运用税收、信贷、土地等手段，完善住房公积金制度，增加住房有效供给，防止房价过快上涨。这是党和政府把住房公积金（以下简称“公积金”）作为住房保障体系重要组成部分的进一步表述，明确了公积金在住房保障体系中的重要地位和作用。

     一、制度的建立与发展

     （一）制度建立

     公积金是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下称“单位”）及其在职职工缴存的长期住房储金，也就是人们常说的“在职职工缴存，单位等额补贴，均归个人所有”的“住房工资”，其实质是劳动报酬的一部分，是归属职工个人所有、用于解决职工住房问题的专项资金。公积金具有保障性、强制性、长期性、稳定性、工资性、互助性等特点。

     公积金制度是国家在实施住房制度改革的过程中建立的。最初，并不叫公积金，国发〈1988〉11号文称之为住房券。1991年2月，上海市借鉴新加坡经验建立了公积金制度；1991年11月，国办发(1991)73号文件指出：“公积金是建立住房基金的有效方式，各地区要紧密联系各地区的特点和经济能力，正确引导，逐步推行”；1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求“全面推行住房公积金制度”；国务院房改领导小组负责人在关于该《决定》的说明中明确指出“住房公积金是类似职工工资、属于个人所有并具有社会保障性质的资金”；当年，财政部、国务院房改领导小组、中国人民银行联合颁发了《建立住房公积金制度的暂行规定》；1996年，国务院办公厅印发了《转发国务院房改领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》；1999年，国务院颁布了《住房公积金管理条例》（以下简称“条例”）;2002年，国务院颁布了国务院关于修改《住房公积金管理条例》的决定,同时，印发了《关于进一步加强住房公积金管理的通知》;2005年，建设部、财政部、中国人民银行印发了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，等等。上述公积金法规规章和政策基本形成并逐步完善了我国公积金制度。

     （二）迅速发展。

     公积金制度从其建立之日起，就以其优越的政策设计而为广大群众所接受和支持：其优越性体现在：职工缴存、单位补贴、个人所有、政府免税；住房取用、职工互助、低息贷款；依法继承、退休返还、防老养老等。从公积金政策设计可以看出，公积金从一开始就具有住房保障的性质和作用。我国实施公积金制度十多年来，其住房保障作用主要经历了二个发展阶段：

     1、支持住房建设阶段。（1991—1998）

     在实行房改以前，我国各城市普遍面临住房供应不足、建房资金短缺、供需矛盾突出、群众住房十分紧张的状况。鉴于此，党和国家坚决实行住房制度改革。而公积金制度就是房改的主要措施之一。公积金制度是通过建立起国家、单位、个人三者共同、合理负担的机制，解决住房建设资金严重不足的问题，为大量筹集住房建设资金，加快住房建设速度，扩大住房建设规模起到了重要作用。1992年3月，国务院房改领导小组、财政部、建设部联合颁发《关于住房资金的筹集、使用和管理的规定》，该规定指出“住房资金是指国家、企业、行政事业单位和个人按规定建立的城市住房基金、企业（单位）住房基金和个人住房基金”，其第三条规定的个人住房基金的来源为“建立住房公积金制度筹集的资金”；其第四条规定住房基金“用于新建、改建和购买住房”、“用于发放住房专项贷款”等；1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》规定“所有行政和企事业单位及其职工均应按照‘个人存储、单位资助、统一管理、专项使用’的原则交纳住房公积金”，“用于购、建、大修住房”；1994年11月，《财政部、国务院房改领导小组、中国人民银行关于〈建立住房公积金制度的暂行规定〉》明确规定了“住房公积金的使用范围和顺序：职工购买、建造自住住房抵押贷款；城市经济适用住房建设贷款；单位购买、建设住房抵押贷款”等；1995年2月，《国务院办公厅关于转发国务院房改领导小组国家安居工程实施方案》规定“实施国家安居工程……，城市配套资金可从城市住房基金、单位住房基金、住房公积金、售房预收款和其他房改资金中筹集”；1996年8月，《国务院办公厅转发国务院房改领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》规定“住房公积金定向用于：（一）职工购买、建造、大修理自住住房抵押贷款；（二）城市经济适用住房包括安居工程住房建设贷款；单位购买、建造职工住房专项贷款”等.按照上述政策规定，各地结合自身特点，充分利用公积金等房改资金兴起了轰轰烈烈的建房热潮。各地把“滚雪球”式归集而成的公积金向单位的职工住房建设、安居工程和经济适用住房建设、解危、解困工程建设等解决群众住房困难、改善群众住房条件的各类住房建设工程发放大量公积金贷款，解决和改善了一大批群众的住房问题和住房条件。与此同时，公积金大大增强了职工购买自住住房的能力，各地广大职工用自己的积蓄加上提取个人账户的公积金余额，通过参加房改购买了单位分配的住房即房改房，使这部分老职工实现了“居者有其屋”。可以说，这是我国开展的最初也是大见成效的住房保障。

     2、支持住房消费阶段（1999年以来）

     1999年4月，为适应停止住房实物分配、实行住房分配货币化的变化，国务院《住房公积金管理条例》规定，取消公积金住房建设贷款，把公积金向住房消费领域转移，大力支持个人住房消费贷款和提取使用。一是公积金的长期积累已逐渐成为职工家庭直接的住房购买力；二是向职工发放住房公积金个人住房贷款，极大地提高了职工家庭的住房消费能力和资金融通能力。三是职工将来继续缴存的公积金可以纳入到还贷机制中去，从而减轻贷款负担，提高长期支付能力等。公积金个人贷款不仅因为其政策性利率的优势成为职工家庭购房贷款首选，还带动了商业银行住房贷款的迅速发展，为我国住房制度从实物分配转变到货币分配,从而由个人面向市场自行解决住房问题奠定了坚实基础。

     通过公积金支持改善住房条件的受益群体众多。截至2007年末，我国已有350多个设区城市建立了公积金制度；实际缴存人数6916.87万人。全国累计有1亿多职工成为公积金制度的参与者，累计归集公积金16230.30亿元，累计为830.04万户职工家庭发放公积金个人住房贷款8565.90亿元；累计有近5000万职工提取公积金6625.19亿元；加上1999年前发放的安居工程、经济适用住房、“解危、解困”等住房建设贷款1500亿元，惠及城镇人口1.5亿多人。

     二、在住房保障中的地位和作用

     实践证明，公积金促进了住房制度改革，加快了城镇住房建设，改变了住房消费观念，增强了个人住房消费能力，由此可知公积金在住房保障中处于核心地位，发挥了支撑作用。

     1.促进了住房货币分配。作为房改的重要配套政策之一，公积金在停止住房实物分配、实施住房分配货币化方面发挥了重要作用。住房从实物分配转向货币分配的主要形式就是住房补贴和公积金，但由于住房补贴缺乏法定强制性而进展缓慢。目前，只有经济发达地区和效益较好的大型企业落实了住房补贴政策，中西部地区及大多数企事业单位的住房补贴处于停滞状态。而公积金由于具有法定强制征缴的基本特征，积累逐年大幅提高，在相关政策支持下发展势头强劲，对解决和改善广大职工住房问题和住房条件已经发挥并且正在继续发挥越来越重要的作用。

     2.增强了个人购房能力。公积金制度建立已近二十年，该项制度以职工缴存、单位补贴、政府免税、购房提取、贷款低息等优越的政策设计，引导和激发了广大职工的参与热情，通过按月缴存和逐年积累，大大增强了职工家庭、特别是中低收入家庭的购房支付能力，推动广大职工依靠自身的力量和政策优势面向市场解决住房问题，减轻了政府和单位在住房方面的压力。公积金也因此成为政策规定的以货币形式向劳动者提供的最基本的住房保障。公积金个人住房贷款的政策性利率，则进一步支持和提高了中低收入家庭解决住房困难，改善住房条件的能力。因此，近年来广大群众的住房购买力普遍提高。

     3.完善了住房信贷机制。1992年，上海市发放了第一笔公积金个人住房贷款，从此，个人住房消费信贷蓬勃兴起。在公积金个人住房贷款政策带动下，商业银行个人住房信贷业务发展迅速，并很快成为支持个人住房消费的重要力量，成为银行最优良的贷款品种之一，引导和带动了商业性住房金融发展。商业性信用贷款与公积金政策性贷款一样，成为了转变职工住房消费观念、支持个人住房消费的重要政策工具。

     4.充实了住房建设资金。公积金建立之初，正是我国住房缺口较大、住房矛盾突出、住房建设资金短缺的时期。公积金不靠财政一分钱投入，迅速积累起庞大的资金规模，各地以公积金贷款为契机，筹资建设了大量经济适用房、安居工程房、解危解困房和集资、合作建房，广大职工的住房难问题得以有效缓解，住房条件得以迅速改善。城镇居民人均住房建筑面积从1991年的14.2平方米，提高到2006年的27平方米。同时，公积金的增值收益逐步成为廉租住房的主要资金来源，弥补了财政投入的空白，目前，累计已投入廉租住房建设补充资金79亿元，为建立住房保障体系、解决最低收入家庭的住房问题发挥了关键作用。

     三、存在的不足与问题

     虽然公积金在加快住房建设、解决住房问题、改善住房条件、支持住房保障等方面发挥了重要作用，但还存在以下不足和问题，亟待研究解决。

     1．覆盖面不大。据《2005年中国劳动统计年鉴》，2005年全国参加养老保险的人数为17487万人，其中，离退休职工为4367万人，在职职工为15716万人。但是，到2007年底，全国缴存公积金的职工人数为7187.91人，仅占2005年在职职工人数的45.7%，覆盖面不到二分之一。如果按全社会就业人口计算，比例更低，覆盖面仅在35％左右。从分布看，中西部地区比东部地区覆盖面小，小城市比大城市覆盖面小；从缴存看，垄断行业比其他行业好，垂直单位比地方单位好党政机关比企事业单位好，公有制单位比非公单位号等。

     2、使用率较低。截至2007年末，全国公积金使用率为74.58%。由于城镇职工收入差距较大等原因，导致公积金使用效率不高，地区间差异较大。比如:2007年公积金个人贷款, 经济发达的东部地区为1398.74亿元,中、西部地区合计为802.84亿元，只占东部地区的57%。另外，由于公积金贷款的手续、程序复杂，门槛较高，缺乏宣传，服务意识不强，开发商、商业银行在经济利益趋动下，对利用公积金积极性不高。

     3、缴存差别大。

     4.防范机制差。公积金是一种互助性储金，是缴存人的长期积累资金，如果出现欠债不还，贷款风险就会转嫁到缴存人身上。在公积金制度设计上，缺乏政策性贷款风险的防范措施和保障机制，在公积金制度的法律责任部分，更缺乏对恶意骗贷、欠贷、久拖不还等违法行为的强制规定。

     5.保障能力弱。随着我国经济发展水平的快速发展，各地区房地产市场化程度提高较快，房价上涨较快。但是，由于职工收入增幅不大，使伴随职工收入提高而增加的公积金的增长缓慢，公积金缴存没有建立与地区房价水平、与群众住房消费资金需求相匹配的动态调整机制，导致公积金的住房保障度相对下降。

     四、强化其住房保障作用的建议

     我国已初步建立以公积金、住房补贴、廉租住房、经济适用住房为主体的住房保障体系，其中，公积金的惠及面最大。实践证明：公积金是中低收入家庭通过市场化途径解决住房问题、改善住房条件的长期、稳定、可靠的资金来源。在职职工可以通过公积金的缴存、提取、低贷、减税等优惠政策，极大地提高个人住房支付能力。因此，要进一步充分发挥其在住房保障中的支撑作用。

     1、加强宣传。各地区要加大公积金宣传力度，采取多种宣传形式，深入宣传公积金制度的重大意义、公积金的重要作用和“低存低贷”的政策优势，公积金缴存单位、缴存人的权利和义务，全面介绍公积金个人住房贷款有关政策和办理程序，努力使公积金制度真正深入人心，家喻户晓，着力培养公积金缴存人的维权意识，提高职工的缴存积极性，引导职工利用公积金贷款购房，改善居住条件。

     2、增加覆盖。增强公积金缴存的强制性，依法扩大公积金制度覆盖面。坚决贯彻落实《条例》规定，切实维护职工的合法权益，使每一个城镇就业者都能享受公积金制度的优惠。按照《条例》和相关政策规定，把公积金制度扩大到各乡镇企业、各非公企业和所有非公单位，确保应建尽建、应缴尽缴。对于有些地方历年因财政困难拖欠的公积金，要采取措施逐步补齐。个体从业人员可以直接缴存公积金，达到一定金额及年限后，可以申请公积金贷款。另外，对于进城务工人员，也应随着相应配套制度的完善，从试点起步，逐步纳入公积金体制中，支持这部分人群的住房消费能力。

     3、规范归集。为避免出现借公积金之名实行逃税的行为发生，要对公积金缴存实行严格上限封顶政策，有效控高保低，特别是要避免垄断行业利用公积金进行避税。缴存基数要严格执行不高于当地设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍；缴存比例在执行不得低于5%，也不得高于12%这一上下限规定时，要避免大幅度的灵活性和随意性，尽量缩小公积金苦乐不均现象。而对低收入家庭，包括进城务工人员，规定最低缴存额，确保并支持低收入家庭逐渐积累公积金。

     4、扩大使用。公积金应向具有支付能力的中低收入家庭倾斜。公积金除继续保证购房、建房、个人住房贷款等用途外，应支持缴存人的租房、装修和更新改造支出。一是对于低收入家庭，如果租房支出超过家庭可支配收入的30％～40％，则可申请公积金领取，用于年度租房补助，解决低收入家庭只存不贷、使用效率不高的问题，以体现对这部分群体的公平性。二是鉴于住房维修基金已基本解决了城市住房的大修、维修问题，所以，应允许缴存人申请提取公积金用于自有住房的装修和更新改造。

     5、灵活信贷。公积金应惠及所有缴存人，因此，应实施多种向中低收入职工家庭倾斜的贷款政策。一是扩大与商业贷款利率差距，真正体现政策性住房金融的作用。低存或平存低贷、较大幅度降低公积金贷款利率，拉大与商业银行利率差距，充分体现政策性住房金融对广大中低收入家庭的支持力度。二是要根据房价变化和个人负担能力情况，及时下调首付款比例和提高最高贷款额度，切实发挥公积金的住房保障作用。三是公积金中心应坚持“不以赢利为目的”的单位性质，逐步扭转定依靠存款差和存贷差维持正常运转的状况，减少增值压力与风险，让利于民，保证公积金取之于民用之于民，以缓解房价上涨与中低收入家庭支付能力拉大的社会矛盾。

     6、加强监管。要切实加强公积金监管，保证公积金的安全性，让缴存人放心。一是管委会名单应该要向社会公布、接受社会监督；公积金流向要及时向管委会和财政部门汇报；公积金安全出现问题，管委会成员要承担相应的责任。二是统一联网监管，特别是动态监管，要建立同级财政与上级主管部门的联网动态监管体制，随时把握归集和使用情况。三是建立严格的信息披露制度，提高公积金管理的透明度，定期向社会公布公积金的利息收支、投资收益的分配、保值增值情况及其重大事项，接受社会监督等。   

(作者：湖北省老河口市住房公积金管理处 何敏先)