全面构筑内控防范体系
切实保障住房公积金安全健康发展

常州市住房公积金管理中心 

来源：住宅与房地产信息网

　　　住房公积金管理机构是管理和运作巨额资金的部门，如何在主观上采取积极有效的措施控制、防范和化解风险，确保住房公积金资金安全高效运作，确保住房公积金制度健康稳步发展，这不仅是住房公积金管理运作的永恒主题和重点课题，也是当前政府和社会高度重视和广泛关注的焦点内容之一。常州市住房公积金管理中心自2003年7月机构调整重组以来，在业务快速发展的同时，把加强内控外防作为“管理之本”，强化风险防范意识，构建内控管理体系，完善制约监督机制，探索建立长效机制，保障住房公积金安全健康发展。
　　一、理清思路确立内控管理的理念——立体防控
　　过去，我市住房公积金管理在工作思路上限于“出现问题——解决问题——再出现问题——再解决问题”，处于低层次循环。为适应住房公积金事业发展的新形势，从2003年下半年开始，我们决心花大力气、动大手术，改变这种粗放型内控模式，构筑立体防控体系。在内控理念上确立：1、全体员工从都是管理者、监督者、责任者；2、制度管人、机制管事，以人为本；3、全过程控制，痕迹化管理；4、人控、机控、制度控，三位一体。形成自控、互控、监控三道防线。在内控原则上遵循“警告性、严肃性、即时性、公平性”四项原则。在内控设计上，实施由被动型管理向主动型管理转换，事后查处向事前防范转换，单一制度向系统整合转换，表象治理向源头治本转换，阶段性防治向长效机制转换。在内控体系上要求“整体覆盖，无缝衔接，全方位防控”。在内控教育上，强化风险防范意识，彻底消除自满心理、侥幸心理、抵触心理、功利心理和随意心理。在内控目标上力争确保资金和队伍两个安全，业务发展、综合素质、管理水平三个提高。
　　二、改革模式强化内控管理基础——管营分离
　　管理结构调整是住房公积金安全有效运行的发展方向。长期以来，我们在内部管理体制上一直采取“管营一体化”的模式，即管理中心本部的各处室集管理、营运、前台窗口职能于一身，既是“裁判员”，又是“运动员”。在当时工作量较轻、业务品种较少，风险度较低的情况下，尚属可行，但随着业务的快速发展，管理半径的拓展，风险度相应增高的新形势和内控管理的新要求，显然不利于风险控制。为此，我们在学习借鉴国内外先进经验的基础上，结合工作实践，通过前期充分研究论证，在去年初实施“管营分离”的新模式，即内部机构分设，两类职能分离，从体制上和源头上切断可能造成内部风险的经脉，并以此为切入点，重新构建管理模式。
　　（一）建立了权责明晰的组织框架
　　管营分离从体系的设置上界定了四个层次，明确了四个权责主体：
行政领导层：即市中心领导班子，是行政领导、政策实施、运筹策划、全面管理，对管委会负责的法定责任主体。
　　职能管理层：由市中心内设的职能管理处室组成，是承上启下、业务指导、专业管理的运作主体，在权限范围内行使政策性、管理性、协调性的职能，不再承担日常性的具体对外业务。
　　营运操作层：由营业部（办）、分支机构组成，行使日常业务的柜面操作职能，是面向职工群众服务的行为主体，在市中心“四个统一”及权限设置范围内，负责服务类、直接办理类、受理报批类、协助操作类和基础事务类等各项工作。
金融配套层：由受托银行、担保保险机构及“协理员”组成住房公积金运作的配套服务支持主体。受托银行根据与管理中心签订的委托业务合同办理的相关金融业务。通过理顺与金融配套层的关系，有效防范外延机构的委托风险和操作风险。
　　（二）建立了交叉印证的管理体系
　　形成了管理层和营运层交叉印证、相互制衡的关系，包括三个层面：一是业务管理层履行归集、贷款等条线上的业务指导、管理和检查职能，其风险控制侧重在“条”上；二是营运层和金融配套层履行前台一线的业务受理和操作职能，其风险控制侧重于“块”上；三是内控监管部门即财务会计和稽核审计处室，根据“条”和“块”的信息数据实施，交叉印证。这种相互制衡的关系，一方面为行政领导层及时发现问题、迅速做出决策提供了参考，另一方面“条块”结合，为内控管理达到全覆盖提供了体制性基础。使每一项有效数据、凭证的产生都必须通过前台录入→复核→财务审核→计算机校验后才能生成。
　　（三）建立了通畅的风险报告渠道
　　在实施“扁平化”管理外，管理层和营运层共同对行政领导层负责，形成信息传递的绿色通道，从而有效防止了层层上传、低效失真或逐级递减的现象。同时还结合工作例会如月度业务分析会、资金平衡会、受托银行例会等信息渠道和财务部门日常监督、职能部门重点检查、内审部门专项稽核等方法，使行政领导层掌控全方位动态信息，使内控在管理体系上进行“人治”。
　　三、整合制度构筑内控管理平台——ISO9001质量管理体系
　　在管营分离的基础上，如何使各风险控制点串成线、联成网、组成体，使内控管理达到全覆盖的要求，这就需要找到一个可以依托、可以操作、可以兼容并具有开放性特征的管理平台。为此，我们学习、借鉴企业管理的先进方法，在住房公积金管理中引进ISO9001规范化质量管理体系。该体系的明显特征就是“过程控制，痕迹管理，持续改进”，通过对整个业务操作过程的全面质量控制，推动各个质量目标的达成和不断改进。它是规范化、透明化，讲求实效的一种质量管理手段，重点强调的是风险的事前防范和改进措施的跟踪验证。
　　我们自2004年引入ISO9001国际质量管理体系后，通过两年的磨合、整改、消化和吸收，逐步形成了符合我市住房公积金发展的管理平台。通过这个平台，实现了四个方面的内控目标：
　　（一）制度设计——制度全覆盖
 　根据“做我所写”的质量管理原则，要求每一项内部管理活动都要有明确的制度依据，要求针对每个岗位、每个流程都要有明确的制度规定，为此，我们根据住房公积金行政和业务管理所能覆盖的最大范围，编写了55个业务支持性文件，整理完善了25类行政制度；同时对所有业务进行梳理和归类，确定了30项业务流程、操作规程和操作依据，整编了197份表式，使住房公积金每项业务操作都做到了有制可依，从而为住房公积金的内控管理提供了规范化、透明化保证。通过贯标，使内控制度的实施纵向到底、横向到边、整体覆盖。今年我们根据工作需求，又把各项制度、操作流程汇编成《住房公积金效能手册》，一套三本下发给每位员工，采用抽查和考核相结合的办法，使每位员工都能熟练掌握、自觉遵守，确保各项制度落到实处。 
　　（二）程序设计——过程全控制
　　ISO9001国际质量管理体系要求各项管理活动都必须按照严格的程序进行，并为此设置了18项程序文件，覆盖了从文件控制、记录控制、采购控制、内部审核控制到数据分析控制等一系列的控制程序。经过两年的管理实践、培训和考核，中心各部门已把按程序操作转化成为良好的职业习惯，有效预防了人为主观因素造成的不可控风险。
　　（三）证据设计——痕迹化管理
 　根据“记我所做”的管理原则，建立了业务运行过程记录制度，并在运行实践中通过制度约束形成良好记录习惯，为住房公积金风险控制保存了计算机信息、票据往来、资料档案等一系列痕迹证据，做到有迹可寻，有案可查。
　　（四）系统设计——持续性改进
　　为保证整个风险控制体系能够覆盖到未知的风险领域，我们通过ISO9001质量管理平台，设置了预防措施控制程序和纠正措施控制程序，实行各部门定期自查、互查和综合处、审计处跟踪调查制度，从而使整个系统的达到了风险的事前防范和改进措施的跟踪验证，使内控在管理体系上进行“制度治”。
　　四、全面升级内控管理科技手段——计算机信息系统
　　为了提升内控管理科技手段，我们实施信息系统升级改造工程。在《常州市住房公积金信息系统升级改造总体设计方案》实施中，一是提出构筑三个不同层次的应用系统的总体开发思路，经过专家的论证，制订了系统升级改造需实现的总体目标。二是组织开展需求分析，梳理业务流程，按照数据集中、用户信息集成、实时联网监控的要求，完成了业务操作系统、管理系统的软件开发；三是建设中心新的主机房，小型机、网络设备、系统软件的配置全部到位，施行数据信息异地容灾备份制度，确保信息系统的安全运行；四是创新信息服务平台。实现与人民银行的个人征信系统、省建行公积金查询系统的数据切换、短信共享，实施公积金信息查询、贷款催收等短信服务；五是进一步梳理整合数据库信息，做到一人专号，反映全貌，做到业务、财务交叉印证，业务流、资金流、信息流实时反映，三流合一，使内控在管理体系上进行“机治”。
　　五、有效实施内控管理联防机制——三道防线
　　我们在实行人治、机治、制度治三位一体内部控制的同时，建立“自控、互控、监控”三道防线。
　　（一）清晰部门和岗位职责。通过彻底梳理，制定了较为具体的各部门（包括各处室、分支机构和受托银行）、各岗位的职责，形成系列化的效能手册文本。从各级领导到全体员工明确本部门本岗位的职责内容、标准要求，作为自我约束、检查监督和考核评价的标尺。
　　（二）实施分支机构授权操作制、部门目标责任制、不相容岗位分离制、各级责任追究制、关键岗位轮换制、财务委派制、计算机操作权限制、廉政责任制、班子成员及中层干部民主测评制。
　　（三）在前台柜面增设“复核岗”。负责复核综合柜员承办的各项业务，守门把关。使前台柜面业务办理与会计核算同步进行，交叉监督。在管理中心本部增设“稽核审计处”，专司内控监督。从而在纵向上形成内控专职部门→职能管理部门→前台复核岗位；在横向上形成综合柜员→复核→会计核算→业务综合→部门主任→中层干部大堂值巡等六个岗位循环互控机制。
　　（四）把握控制要点，认真疏理“风险点”，共疏理出了业务管理操作中存在的47处“风险点”，主要有单位汇缴、提取及转移、个贷审批及担保、期房房源的查证、专户资金调度划拨、购买国债及兑付、大额现金收支、设备设施购置、会计帐簿及重要空白凭证、印章使用及保管、中心与银行及客户对帐等。
　　（五）完善教育培训及考核奖罚机制。我们制订了全员教育培训三年规划及年度计划，加强思想政治教育、职业道德教育、内控制度教育、单位文化教育和业务技能及岗位培训，加快提高全员综合素质，同时实施严格的考核奖罚机制，按月自评，按季考评，按年总评。根据部门和岗位职责，对照检查打分，彻底打破“小差距、大平均”的陋习，对违章违规者严肃处理。
　　六、初步成效及几点体会
通过三年来对内控防范体系的建设和实践，初步取得了七方面的成效，一是制度建设凸现整合效应，基本构成了覆盖全方位立体化的“制度网”；二是过程控制凸现规范效应，使粗放型内控转变为精细型内控，强化了严密性；三是各级岗位凸现自律效应，初步形成“一项业务一套系列手册、一个流程一项制度规范、一个岗位一套职责规定”；四是良性运作凸现社会效应，通过正面宣传，向社会公布管理运作状况，风险防范措施及业务绩效情况，消除了各种疑问，增强了群众的信任感；五是管理质态凸现联动效应，管理效益得到极大的体现。2005年出现了机构调整以来首次业务支出增长速度（16.13％）低于业务收入增长速度（25.4％）的良好态势；六是资金安全凸现控制效应，在确保住房公积金资金使用率不断提高的基础上现金流基本持平，住房公积金发展进入了良性循环阶段；七是收益分配形式凸现“抗压”效应，风险准备金充足率从3.68％上升到3.72％，加大了自主抗风险能力。
我们认为构筑内控防范体系必须切实处理好四个关系：第一，处理好内控管理与业务发展的关系，确立“归集是基础，使用是关键，安全是保障”的理念。第二，处理好内控管理与全员共识的关系，确立“人人都是管理者”的理念。第三，处理好制度建设与落实执行的关系，确立“执行是金”的理念。第四，处理好单项治理与整体推进的关系，确立“长效管理”的理念。
　　我们在近年来围绕内控管理虽做了一些工作，但与形势发展的要求以及兄弟城市的先进做法相比，还有很大的差距。在今后的工作中，还需再学习、再提高，把防范风险、内控管理工作做得更扎实有效，促进住房公积金健康科学发展。